科金社2025年07月22日 13:18消息，30年立法历程，社会救助应予何人？深度解析我国社会救助制度的发展与挑战。

　　 经过30年的筹备与期待，社会救助立法已进入最后的关键阶段。

　　 日前，《中华人民共和国社会救助法（草案）》已提交全国人大常委会会议进行首次审议。该草案共分为7章，共计76条，内容涵盖总则、救助对象与内容、救助程序、社会力量参与、救助管理与服务、法律责任以及附则。

　　 对比2008年和2019年的两次征求意见稿，现行草案更好地回应了新时代的民生需求，在救助范围、部门协作、社会力量参与等方面实现了重要突破。

　　 “社会救助法的颁布，实际上是近30年来社会救助领域实践经验的系统总结与整合，它将众多分散的文件和规定统一纳入一部内容完整的法律中。”北京师范大学中国公益研究院原院长高华俊在接受界面新闻采访时表示，尽管草案内容较为复杂，但法规条款的设定清晰具体。其优势在于能够确保各项救助措施全面覆盖，防止出现遗漏。

　　 从暂行办法到法律草案

　　 早在1995年，社会救助方面的立法工作就被纳入规划。但由于当时立法条件尚不成熟，该立法项目并未进入审议阶段。

　　 彼时的社会救助制度还处于摸索阶段。1990年代中后期， 为应对国有企业改革中下岗失业人员的生计需求，国务院于1997年9月2日发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。随后在1999年，《城市居民最低生活保障条例》正式颁布，标志着城市居民最低生活保障制度走上了规范化、法治化的发展道路。

　　 高华俊曾在民政部社会救助司工作多年，参与制定了城乡居民最低生活保障制度。

　　 他向界面新闻表示，1997年，作为改革开放的配套措施，当时的救助体系主要围绕建立城市居民最低生活保障制度展开，旨在应对国有企业改革过程中出现的下岗和失业问题，确保城市居民的基本生活需求。此后，全国多个省份相继开展农村特困户救助的试点工作。到2007年底，全国所有涉农地区均已建立农村最低生活保障制度。至此，城乡基本生活保障项目的确立为社会救助体系的建设奠定了基础。

　　 由于救助工作分散在多个部门，资源信息呈现碎片化趋势，使得整合过程面临较大挑战。 在当前的应急救援体系中，不同部门之间缺乏统一的信息共享机制，导致资源分布不均、信息传递滞后，进一步加剧了协调难度。这种分散状态不仅影响了救援效率，也对后续的资源整合提出了更高要求。要实现高效协同，亟需建立更加系统化的信息平台和跨部门协作机制，以提升整体应对能力。

　　 2014年2月，国务院出台了《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》），确立了民政部门统筹全国社会救助体系建设的地位。

　　 该法规首次以行政法规的形式明确了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等八项社会救助制度，并鼓励社会力量参与，形成了多部门协同负责、政府救助与社会力量相结合的多层次社会救助体系，即“81”社会救助体系。

　　 该《暂行办法》成为社会救助领域最核心的法规依据。在高华俊看来，这反映了当时对社会救助的普遍认知，也是各方妥协的结果。

　　 不过，由于该法律的层级相对较低，一些原则性条款尚未明确界定，在实际推进社会救助工作中面临不少困难。因此，亟需制定一部更高位阶的法律，以提供更有力的制度保障，进一步提升社会救助工作的权威性和稳定性。

　　 2019年，民政部委托研究机构对《暂行办法》的实施情况进行了评估。评估结果显示，社会救助对象人数有所减少，救助标准仍显不足；救助项目发展不均衡，部门间协调机制有待完善；社会救助服务推进缓慢，城乡之间差距依然明显；基层工作力量薄弱，救助办理能力不足；监督机制不够科学，容错与纠错机制尚不健全，部分地区的财政投入持续减少。针对上述问题，评估组建议推动社会救助体系向更高水平转型，加快相关法律法规的制定，进一步强化法治保障。

　　 界面新闻注意到，社会救助法草案曾两次公开征求意见，但因各种现实问题考虑并未提交全国人大常委会审议。2008年8月，原国务院法制办公布《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，征求社会各界意见。此后在2019年7月3日，该法又被列入民政部2019年立法工作计划，草案送审稿拟报送国务院。

　　 浙江工业大学公共管理学院副院长祝建华教授在接受界面新闻采访时表示，目前社会救助主要依靠政策支持，但法律层级不足，存在一定的局限性。如果能够推动相关立法，社会救助将从政策保障转向法治保障，这将是一次重要的制度变革。

　　 救助范围扩大

　　 现行低保制度在实施过程中仍存在地区间标准差异较大、缺乏稳定增长机制以及救助覆盖面有限等问题，影响了政策的公平性和可持续性。各地因经济发展水平不同，在低保标准上存在明显差距，导致部分困难群众未能及时得到应有的保障。同时，由于缺乏与物价或收入水平挂钩的动态调整机制，低保标准难以随生活成本变化而同步提升，削弱了制度的实际救助效果。此外，部分群体因信息不畅或认定标准严格而未能纳入保障范围，进一步限制了政策的普惠性。这些问题是当前社会救助体系亟待完善的重要方面。

　　 作为一项基本民生保障制度，部分家庭由于收入仅略高于救助标准，被排除在社会救助体系之外。同时，也有部分家庭因教育、医疗支出或突发意外而陷入生活困难，但由于不符合现行救助条件，未能获得相应的帮助。

　　 草案第十三条明确将最低生活保障边缘家庭（简称“低边家庭”）和刚性支出困难家庭等纳入救助范畴，进一步扩大了救助的覆盖范围，体现了政策在民生保障方面的持续深化与细化。 我认为，这一调整具有积极意义，有助于更多处于贫困边缘的群体获得必要的社会支持，缓解因突发或长期支出导致的生活困难。通过扩大救助对象范围，不仅能够提升社会保障体系的包容性，也有助于实现更加公平、可持续的社会发展。

　　 “这一调整主要是为了缓解社会救助制度中的‘悬崖效应’。”祝建华解释道，原先低保标准采用‘一刀切’的方式，刚性过强，导致获得低保资格与未获得资格的群体在享受的福利和救助待遇上存在显著差距。因此，在以往的制度实践中，各地进行了多方面的探索，逐步拓宽了救助范围，将低边家庭纳入救助体系。

　　 谈及各地对低边家庭的认定标准，有专家指出，不同地区存在差异，部分地方将认定标准设定为低保标准的1.5倍，也有地方采用2倍，总体来看，允许有条件的地方根据实际情况适当调整比例。这种差异反映出各地在政策执行中对“低边”定义的灵活性，但也可能带来区域间保障力度不均的问题。如何在统一框架下兼顾地方实际，仍是需要进一步探索的方向。

　　 截至2024年6月底，全国共有城乡低保对象4037万人，其中城市低保对象648.4万人，农村低保对象3388.5万人。2024年上半年，全国共实施临时救助417.7万人次。这些数据反映出我国在社会保障体系中的持续投入与努力，尤其是在应对突发困难和保障基本民生方面发挥了重要作用。 从数据来看，农村低保对象数量远高于城市，这与城乡发展不平衡的现状密切相关。同时，临时救助人次的增加也说明社会中仍存在一定的脆弱群体，需要更精准、更及时的帮扶措施。未来，如何进一步优化低保政策，提升临时救助的覆盖面和效率，仍是值得关注的重要议题。

　　 此外，草案中提及将刚性支出困难家庭纳入低保考量，这一做法并非一时起意。界面新闻注意到，此前的中央文件中已陆续出现相关表述，为此次政策调整提供了基础和依据。这反映出政府在社会保障领域持续探索与完善的态度，体现了对特殊困难群体更加细致的关注与支持。

　　 此前在2020年，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出建立“分层分类”救助体系，将低收入家庭、刚性支出困难家庭纳入救助范围，这一政策为立法奠定了实践基础。

　　 “无论是低保、低边还是刚性支出家庭的纳入，都反映出社会救助体系在制度理念上实现了重要转变。”祝建华表示，过去我们更多关注于保障基本生存，如今正逐步转向保障基本生活、防范风险以及促进发展。

　　 不过，救助范围扩大后，相关配套措施是否能够及时跟进成为公众关注的焦点。祝建华表示，尽管基层工作负担和中央与地方的财政压力会有所增加，但不会导致严重的困难。

　　 祝建华分析，在后续对救助对象的认定以及开展收入和财产核查等工作中，可能会带来工作量的增加，但可以通过“大数据铁脚板”模式，即线上数据研判与线下实地走访相结合的方式，有效弥补基层因认定范围扩大而出现的能力不足问题。

　　 财政方面，中央和地方所承担的压力并非不可承受。虽然，近年来从法律层面将低边家庭和刚性支出困难家庭明确为保障对象，但并非认定后就必须给予现金或其他救助。只有这些家庭确实遭遇困难，才会根据具体情况提供政策支持。

　　 祝建华举例，部分地区的低收入家庭可以享受相应的医疗救助政策；对于在医疗、教育、住房等方面面临较大刚性支出的困难家庭，国家将通过专项救助的方式予以帮扶。

　　 部门权责与央地责任

　　 社会救助涉及民政、教育、卫健、住建、人社等多部门，部门权责划分始终是立法难题所在。

　　 这一情况导致救助体系较为分散，不同救助项目之间缺乏有效的协调与联动。值得注意的是，2014年的《暂行办法》试图解决这一问题，明确民政部门统筹全国社会救助体系建设，并建立部门联席会议制度。

　　 但在实践中，其统筹效果有限。据《中国慈善家》报道，某省民政厅工作人员坦言：“教育、住建等部门有自己的专项资金和考核指标，民政部门很难协调。比如教育救助，教育部门更倾向于资助成绩好的贫困学生，而民政部门强调应按困难程度排序，经常出现分歧。”

　　 不过，本次草案以立法形式再次明确了民政部在社会救助工作中的统筹地位，其权威性得到了进一步提升。草案第四条规定，社会救助实行党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。草案同时明确，县级以上人民政府的民政、教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障等相关部门（以下简称社会救助管理部门），按照各自职责开展相应的社会救助工作。

　　 此外，中央与地方对于社会救助的财政责任划分也是目前讨论的焦点之一。

　　 2021年民政事业发展统计公报显示，全年全国用于城市低保、农村低保、特困人员供养以及临时救助的总资金超过2000亿元，其中财政资金是社会救助资金的主要来源。

　　 在救助资金方面，目前公开的草案中提到，地方各级人民政府应根据经济社会发展水平和财政状况，合理安排社会救助资金，落实预算绩效管理，资金支付需按照国库集中支付的相关规定执行。然而，草案中并未明确中央与地方政府之间的资金资助比例及分担权重。

　　 事实上，各地财政收支差异导致了央地资金分配的差异。在我国西部地区，社会救助资金过度依赖中央财政的问题比较普遍。

　　 祝建华举例，在云南、贵州等边远地区，中央财政在地方支出中占据主导地位，承担了大部分的公共支出；而在经济相对发达的地区，中央转移支付的比例则较低，地方财政在支出中所占比重更大。这种财政分配格局体现了国家对欠发达地区的支持，也反映出不同区域之间经济发展水平和财政能力的差异。

　　 在这个过程中，需要根据各地经济发展水平和区域特点，合理界定中央与地方财政的责任分担，并保持一定的灵活性。祝建华表示。 我认为，这种责任划分的合理性对于推动区域协调发展至关重要。不同地区在资源禀赋、经济基础和发展需求上存在差异，因此财政支持的方式也应因时因地而异。同时，保持适度的灵活性，有助于应对不断变化的经济环境，确保政策的有效性和可持续性。

　　 高华俊指出，社会救助的具体实施方式，并不仅仅在于明确中央与地方各自应承担的资金比例，更重要的是要求地方根据财政体制进行安排，并通过国库的专项支出予以保障。

　　 具体比例多少，这一决策权被赋予了地方。“从根源上讲，社会救济的责任主要在地方，这一宪法体制目前并未改变。即便中央政府将全部资金都拨付给地方，也只能算作中央的补贴补助。因此，地方应根据实际情况制定具体的操作办法和实施细则。”高华俊对界面新闻说。

　　 社会力量参与救助

　　 此次草案特别设立专章，明确社会力量在救助工作中的参与角色。高华俊表示，这一章节具有重要意义，体现了我们长期坚持的社会救助理念。 我认为，社会力量的积极参与是完善救助体系的重要一环。通过鼓励和支持社会组织、企业及个人的加入，不仅能够提升救助效率，还能增强社会的互助意识和责任感。这种多元协作的模式，有助于构建更加全面、灵活和可持续的社会救助机制。

　　 “以往，我们称这些社会力量是政府社会保障的有效补充。而现在，这一角色被赋予了更高的定位，被称为“政社协作”，即将社会领域的功能与政府的作用放在平等的位置上，双方共同推动社会救助事业的发展。”高华俊说。 在当前的社会治理格局中，政社协作的提出具有重要意义。它不仅体现了对社会组织作用的认可，也反映了政府在公共服务中的角色正在从单一主导向多元共治转变。这种合作模式有助于整合资源、提升效率，使社会救助更加精准和高效。同时，也对社会组织的专业能力和服务水平提出了更高要求，需要在实践中不断探索和完善。

　　 此前南开大学社会建设与管理研究院院长关信平在接受新华社采访时也指出，草案主要强调了三条途径，即鼓励慈善事业投入、推动社会工作专业力量参与和促进志愿服务发展。

　　 此外，草案第三十三条规定，申请特困人员供养、最低生活保障、医疗救助、住房救助、就业救助等社会救助项目，应由申请人或与其共同生活的家庭成员，向户籍所在地的乡镇人民政府或街道办事处提交申请。这一规定明确了基层政府在社会救助工作中的职责，也体现了政策执行中对申请人身份和居住地的重视，有助于确保救助资源精准投放，避免重复申请或遗漏情况的发生。从制度设计上看，这样的安排有利于提升救助工作的规范性和可操作性，但也需要配套措施来保障基层机构的服务能力和效率，以真正实现“应救尽救”的目标。

　　 上述户籍限制，是否会对推进常住人口的社会救助工作形成障碍？高华俊指出，这一规定与社会管理体系和资金来源密切相关。目前，在户籍管理制度下，专项救助和临时救助已经不再受户籍限制，但低保金仍依据户籍进行发放，可以说在制度安排上已尽可能作出了灵活调整。如果低保金也取消户籍限制，将可能带来一系列复杂的问题。

　　 不过，祝建华表示，探索针对常住人口的社会救助政策、打破户籍限制并不会导致严重问题。“例如，很多人担忧这会加重流入地的财政压力，但我认为这并不是核心问题。真正的问题在于其他相关制度尚未同步改革，尤其是财政体制没有相应调整，仅对社会救助制度进行改动，难度较大，推进起来困难重重，因此需要逐步尝试，稳步推进。”祝建华说道。

　　 祝建华认为，除了逐步探索常住人口兜底保障之外，当下最有效的办法，是尽快完善社会救助全国经办体系，强化数字化改革，增强基层经办能力，使得社会救助的申请、审核等更为灵活，更能适应人口流动带来的变化与需求。

　　 此外，草案中仍有一些条款需要进一步完善。祝建华指出，现行法律在社会救助标准体系方面的体现还不够全面。社会救助不仅包括最低生活保障标准，还应涵盖多项现金救助的专项标准，以及服务类救助的逐步发展。 我认为，完善社会救助标准体系是提升社会保障水平的重要一步。当前，社会救助的覆盖面和精准度仍有提升空间，特别是在服务类救助方面，需加快制度建设，以更好地满足不同群体的实际需求。同时，明确各类救助标准，有助于增强政策的可操作性和公平性，确保真正需要帮助的人得到及时有效的支持。

　　 服务类社会救助的定位仍需进一步清晰界定。祝建华指出，社会救助应以保障基本需求为出发点，同时兼顾风险防范与促进发展。目前，各地亟需在强化并明确服务类救助的定位、功能、适用范围及标准方面作出深入探索和规范。

　　 此外，法律草案中关于处罚机制的部分仍有待进一步完善，以确保与其他法律制度之间的有效衔接。此外，在社会力量参与社会救助方面，也需进一步加强和优化。祝建华指出，当前的社会救助已形成“大救助”的理念，不仅涵盖民政部门，还涉及多个政府部门及社会力量的广泛参与。社会力量在参与社会救助中的能力构建、参与方式与具体内容等方面，亟需进行系统化的设计与安排。

　　 高华俊认为，应拓展社会救助的内涵与范围，充实救助的内容、方法和形式，例如增加更多服务型救助措施，从而减少政府在“提供”与“不提供”之间的两难选择。

　　 “当务之急是推动这部法律尽快出台。”高华俊表示，虽然草案有不完美之处，但综合考虑，认为应先出台再解决问题。“只有先把最基本的东西定下来，其他的福利、社会保障、保险等才能在此基础上构建得更高。”高华俊说。